Seit China im Zuge seines Investitionsprogramms neue Seidenstrasse Kredite an ärmere Länder vergibt, vermuten Kritiker Knebelverträge hinter den Deals, die politische Abhängigkeiten erhöhen sollen. Erstmals ist es jetzt einem internationalen Forscherteam gelungen, systematisch Originalverträge chinesischer Gläubiger auszuwerten, die repräsentativ für Kontrakte stehen, die Chinas Regierung und seine Staatsbanken im Auftrag Pekings mit anderen Staaten schliessen.

In ihrer Studie «How China Lends» untersuchten Wissenschaftler des US-Forschungszentrums für Entwicklungsfinanzierung Aid Data, der Denkfabrik Center for Global Development in Washington, des Kieler Instituts für Weltwirtschaft und des Peterson Institute for International Economics, ebenfalls in Washington, 100 chinesische Kreditverträge mit 24 Ländern. Viele davon sind Teil der neuen Seidenstrasse, des globalen Investitionsprogramms der chinesischen Regierung.

Die vom Forschungszentrum Aid Data zusammengestellte Datensammlung ist die bislang grösste Quelle für Schuldverträge zwischen staatlichen chinesischen Kreditgebern und Entwicklungsländern und öffentlich einsehbar. Die Verträge fanden sich auf Regierungswebsites der Schuldnerländer, waren aber offensichtlich nicht für die Öffentlichkeit bestimmt.

Umstrittene Geheimhaltung

In fast allen von den Wissenschaftlern untersuchten chinesischen Verträgen fanden sich ungewöhnliche explizite Geheimhaltungsklauseln, die den Schuldnerländern verboten, Informationen über die Konditionen der Kredite und Projekte preiszugeben oder in manchen Fällen sogar die Existenz der Kredite offenzulegen.

Aus Sicht der Autoren ist die Geheimhaltung nicht nur problematisch, weil am Ende die Steuerzahler der jeweiligen Länder für die Rückzahlung der Kredite aufkommen müssten, ihnen aber die Informationen über Konditionen und Umfang von Krediten fehlten, um die Projekte kritisch zu begleiten. Die mangelnde Transparenz mache es anderen Kreditgebern auch unmöglich, die Bonität eines Landes zuverlässig einzuschätzen.

Wenn die Politik des Schuldners nicht gefällt, platzt der Kredit

Überraschend ist laut dem internationalen Forschungsteam, dass in vielen Verträgen relativ plötzlich entschieden werden kann, Kredite zu kündigen oder eine beschleunigte Rückzahlung zu fordern. China kann, wenn es mit den Entwicklungen oder der Politik im Schuldnerland nicht einverstanden ist, den Kredit zurückziehen. Die staatliche China Development Bank behandelt beispielsweise den Abbruch der diplomatischen Beziehungen zu China als ein «Ausfallereignis».

Laut Christoph Trebesch, Forschungsdirektor am IfW Kiel und Mitautor der Studie, gibt das den chinesischen Staatsbanken grosse Verhandlungsmacht, da sie flexibel entscheiden können, ob Projekte fortgeführt werden oder nicht. «Die Formulierungen sind zum Teil so breit formuliert, dass selbst eine Politikänderung in China ein Ausfallereignis auslösen kann, nach dem der gesamte Kredit sofort zurückzuzahlen ist.»

Chinesische Guillotine-Klauseln

Dazu kommen weitreichende Drittverzugsklauseln (Cross Default) und Cross-Cancellation-Bestimmungen. Das heisst, wenn ein Staat ein chinesisches Projekt beenden möchte, hat das unter Umständen Konsequenzen für andere Kredite. Das war der Fall in Argentinien, als die neue Regierung unter Präsident Mauricio Macri 2015 die unter der Vorgängerregierung geplanten und mit chinesischen Krediten finanzierten Staudämme nicht mehr bauen wollte. Der staatliche Kreditgeber China Development Bank informierte die neue Regierung daraufhin, dass diese mit den Projekten zur Modernisierung des Schienennetzes Belgrano Cargas gekoppelt seien und ein Stopp der Staudamm-Pläne auch ein Ende für den Ausbau des Zugverkehrs bedeuten würde.

In den Verträgen lassen sich auch sogenannte Stabilisierungsklauseln finden. Änderungen zum Beispiel im Arbeits- oder Umweltrecht, die sich negativ auf chinesische Projekte auswirken, können Strafen oder eine Beendigung eines Vertrages zur Folge haben. Das schränkt die Handlungsoptionen von Regierungen und Nachfolgerregierungen deutlich ein, da es für sie nicht leicht ist, aus chinesischen Verträgen wieder herauszukommen oder Gesetzgebungen zu ändern, die zum Nachteil chinesischer Gläubiger und Investoren ausfallen.

Eine Art, wie man diese Verträge lesen kann, ist, dass China sich zusätzlich absichert, «weil es anders als andere Geldgeber bereit ist, hohe Risiken einzugehen und sehr langfristig in instabilen Ländern zu investieren», sagt Trebesch. Eine andere Interpretation sei aber, dass China, egal, wie die politische Situation sei, durch diese Verträge erhebliche Verhandlungsmacht bekomme und nicht nur den reinen Schutz der Vertragsbestandteile im Blick haben könnte, sondern auch die grundsätzlichere Durchsetzung seiner politischen und wirtschaftlichen Interessen im jeweiligen Land.

Schuldenschnitt gilt nicht für China

Bemerkenswert ist laut dem internationalen Forscherteam auch, dass die meisten chinesischen Kreditverträge Klauseln enthielten, die es den Schuldnern explizit untersagen, chinesische Kredite in Abstimmung mit anderen Gläubigern umzuschulden.

Für viele Länder sind Deals mit China trotz allem attraktiv. Es fehlt ihnen an grundlegender Infrastruktur, an Kapital und Investoren, die bereit sind, entsprechende Risiken zu tragen. China ist bereit, bietet also etwas an, was andere Investoren und Gläubigerländer nicht bieten, auch wenn mit den Verträgen Einschränkungen einhergehen, wie die Forschungsgruppe deutlich belegt.

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