Berichte von Tausenden Flüchtlingen an der türkisch-griechischen Grenze setzen die Europäische Union unter Zugzwang. Hunderte Menschen überwanden offenbar am Sonntag die Grenze nach Griechenland. Die türkische Regierung hatte zuvor angekündigt, dass sie die Menschen auf ihrem Weg nach Europa nicht mehr aufhalten werde – trotz eines Abkommens mit der EU. Ist der Deal nun gescheitert? Und wie haben sich die EU und Deutschland auf so einen Fall vorbereitet? Antworten auf die wichtigsten Fragen.

Warum wurde das Abkommen mit der Türkei geschlossen?

Der Deal zwischen EU und Türkei muss vor dem Hintergrund der Krise des Jahres 2015 gesehen werden. Sie erreichte ihren Höhepunkt im Spätsommer und Herbst, als Hunderttausende Syrer in die EU drängten, viele über den Seeweg aus der Türkei Richtung griechische Inseln. Von dort wurden sie Richtung Balkan und West-, Mittel und Nordeuropa weitergeleitet. Gleichzeitig wurde immer deutlicher, dass die von der EU-Kommission empfohlene europaweite Verteilung der in Griechenland und Italien landenden Flüchtlinge nicht funktionieren würde, wegen des erbitterten Widerstands einiger Staaten, aber auch aus praktischen Gründen. Deshalb war Ende 2015 klar, dass an einer Zusammenarbeit mit der Türkei, immerhin EU-Beitrittskandidat, kein Weg vorbeiführen würde.

Was war die Idee hinter dem Abkommen?

Der Migrations- und Türkeiexperte Gerald Knaus vom Thinktank European Stability Initiative hatte schon im September 2015 die Grundzüge eines Deals entworfen. Mit diesem sollte verhindert werden, was sich zu diesem Zeitpunkt abzeichnete: dass die südlichen EU- und die Balkanstaaten schlicht die Grenzen schliessen, um keine Migranten mehr durchzulassen. Am Morgen des 18. März 2016, nach nächtlichen Verhandlungen zwischen Bundeskanzlerin Angela Merkel, dem niederländischen Premier Mark Rutte als Vertreter der EU-Ratspräsidentschaft und der türkische Premier Ahmet Davutoglu, einigten sich beide Seiten auf das Abkommen. Verabredet wurde, dass die EU für jeden von Griechenland in die Türkei zurückgeführten Syrer jeweils einen Syrer direkt aus der Türkei aufnimmt. Und dass die Türkei ihre Grenzen Richtung Griechenland möglichst geschlossen hält.

Was bekam die Türkei dafür?

Die Türkei sollte umfangreiche Gegenleistungen erhalten. Zum einen versprach die EU, den Beitrittsprozess wiederzubeleben. Daraus wurde nichts, viele EU-Mitgliedstaaten schliessen einen Beitritt der Türkei inzwischen grundsätzlich aus, ausserdem ist das Zypern-Problem ungeklärt. Weil die Türkei rechtsstaatliche Bedingungen der EU nicht erfüllte, scheiterte auch der Plan, die Visumspflicht für türkische Bürger aufzuheben. Auch die Zollunion wurde nicht wie geplant liberalisiert. Ebenso kam es nicht zu einer «freiwilligen Aufnahme (von Flüchtlingen) aus humanitären Gründen» durch die EU. Dies alles führte zu heftigen Klagen Ankaras über mangelnde Vertragstreue der EU. Daneben erhielt die Türkei insgesamt sechs Milliarden Euro zugesprochen. Das Geld sollte nicht pauschal gezahlt werden, sondern ausdrücklich der Versorgung der Flüchtlinge im Lande dienen, also gebunden an konkrete Bedürfnisse fliessen. Geplant sind Projekte in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Wohnen, humanitäre Hilfe und anderes.

Was bewirkte das Abkommen?

Die Zahl der ankommenden Flüchtlinge sank rapide und blieb dauerhaft auf relativ niedrigem Niveau. Die Architekten des Abkommens sahen sich in ihrer Hoffnung bestätigt, dass der Deal nach Europa strebende Flüchtlinge und Migranten abschrecken werde. Allerdings schlossen die Balkanstaaten und Österreich Anfang 2016 auch sukzessive die Grenzen für Migranten, was ebenfalls zum Rückgang der Zahl der ankommenden Flüchtlinge beitrug – nach Ansicht mancher sogar mehr als der Türkei-Deal.

Und hat die EU gezahlt?

Die EU hat sofort damit begonnen, Hilfsprojekte für syrische Flüchtlinge aufzusetzen. Die Türkei sitzt beratend in einem Ausschuss, in dem über die Art der Projekte entschieden wird. Seit November vergangenen Jahres sind nach Auskunft der EU-Kommission alle sechs Milliarden Euro verplant. 4,7 Milliarden seien vertraglich gebunden, 3,2 Milliarden schon ausgegeben. Die Projekte enden spätestens 2025. Auf einer Website lässt sich der Stand im Detail nachvollziehen. Während sich die Türkei fast von Beginn an über das Tempo der Zahlungen geärgert hat, beharrt die EU-Kommission darauf, dass eine solche projektgebundene Hilfe nicht schneller fliessen könne, wenn sie sinnvoll sein soll. Erdogan hat dennoch immer wieder behauptet, die EU halte sich nicht an ihre Verpflichtungen und mehrmals damit gedroht, die Grenzen in Richtung EU wieder zu öffnen.

Ist das Abkommen gescheitert?

Das ist eine Frage der Sichtweise. Tatsächlich lief vieles nicht so, wie es vereinbart war. So hat Griechenland zum Beispiel nur etwa 1600 syrische Flüchtlinge in die Türkei überstellt. Trotzdem hat das Abkommen aus Sicht beider Seiten seinen primären Zweck erfüllt: Es kamen weniger Migranten über die Grenze nach Europa als zur Krisenzeit 2015, und die Türkei erhielt finanzielle Hilfe für die Millionen Flüchtlinge auf ihrem Boden (und auch eine gewisse politische Aufwertung als unerlässlicher Partner der EU). Nach den Äusserungen Erdogans vom Wochenende ist die Frage, ob die Türkei nun tatsächlich konsequent die Grenze öffnet und Migranten weiterschickt – oder ob es eher darum geht, von der EU mehr Geld und Hilfe zu fordern. Die Zusammenarbeit ist jedenfalls in eine schwere Krise geraten. Gerald Knaus plädiert für ein zweites Abkommen mit der Türkei, unter massgeblicher Beteiligung der besonders betroffenen EU-Staaten sowie für verstärkte Hilfe für Griechenland und die Inseln. Das Problem der EU ist, dass sie sich auf keine Asylreform verständigen konnte und politisch im Prinzip nicht weiter ist als 2015/16. Deshalb ist sie weiterhin auf die Türkei angewiesen.

Was hat die EU seit 2015 getan, um sich in der Flüchtlingspolitik zu einigen?

Nach dem Abschluss des EU-Türkei-Deals 2016 geschah, was die Asylreform betrifft, nicht viel. Viele Staaten in Ost- und Mitteleuropa, vor allem Polen und Ungarn, lehnen eine Quotenregelung zur Verteilung, wie sie auch das Europaparlament vorschlägt, strikt ab. Ziel war es lange gewesen, eine Asylreform aus sieben Gesetzen zu verabschieden, doch für das Gesamtpaket fand sich keine Mehrheit. Und einzelne Gesetze herauszulösen und zu beschliessen, war ebenfalls nicht konsensfähig.

Allerdings ist die Europäische Union insgesamt besser gerüstet in der Flüchtlingspolitik. Die Krisen-Zusammenarbeit zwischen Brüssel und den Hauptstädten ist heute besser. Auch die Aufnahme und Registrierung in den Hotspots funktionieren mehr oder weniger, so dass nicht mehr wie 2014 und 2015 fast alle Migranten von den Aussengrenzstaaten unregistriert durchgewinkt werden. Zudem hat sich bei der Seenotrettung eine informelle Routine eingeschliffen: Eine Gruppe von Staaten um Deutschland und Frankreich zeigt sich regelmässig bereit, im Mittelmeer Gerettete von den Schiffen aus unter sich zu verteilen. Laut Experten könnte dieses Modell Vorbild für alle Flüchtlinge sein, die künftig europäischen Boden betreten werden. Die zuständigen Kommissare in Brüssel haben anklingen lassen, dass die Vorschläge, die sie demnächst vorlegen, in diese Richtung gehen werden: eine Verteilung der in der EU ankommenden Flüchtlinge auf jene Länder, die freiwillig aufnehmen. Alle übrigen Staaten liefern finanzielle und logistische Beiträge. Bis dahin ist der Weg aber noch weit.

Wie reagiert die EU jetzt?

Die Öffnung der Grenzen hat die Europäische Union kalt erwischt. Am Freitag noch hatte der EU-Aussenbeauftragte Josep Borrell getwittert, dass ihm der türkische Aussenminister Mevlüt Çavusoglu versichert habe, dass die Grenzen geschlossen blieben. Am Samstagmorgen erwies sich dies als falsch, und in Brüssel brach hektische Betriebsamkeit aus. EU-Ratspräsident Charles Michel telefonierte mit Erdogan. Dem Vernehmen nach verlangt der türkische Präsident zusätzliche Milliarden für die Versorgung der aus Syrien geflohenen Menschen. Michel betonte, dass die EU «sich aktiv engagiere», um ihren Teil des Abkommens mit der Türkei zu erfüllen.

Auch Kommissionschefin von der Leyen bekräftigte am Montag, das Abkommen mit der Türkei stehe. Sie hatte am Wochenende in Aussicht gestellt, notfalls Einheiten der EU-Grenzschutzbehörde Frontex zu verstärken. Sie will auch zur Grenze nach Griechenland reisen. EU-Diplomaten betonen in vielen Gesprächen, dass die aktuelle Situation zwar angespannt sei, aber nicht mit 2015 vergleichbar. Am Montag kommen die EU-Botschafter der 27 Mitgliedstaaten zusammen, um über den Wunsch von EU-Chefdiplomat Borrell und Griechenlands zu beraten, eine Sondersitzung der Aussenminister abzuhalten. Diese treffen sich ohnehin am Donnerstag und Freitag in Zagreb zu einem informellen Austausch; eine Sondergenehmigung würde es ermöglichen, dort Beschlüsse zu fassen.

Wie reagiert Frontex?

Die europäische Grenzschutzagentur hat für die EU-Grenzen zur Türkei nun die Alarmstufe auf «hoch» gesetzt und angekündigt, Einsatzkräfte und Ausrüstung im Rahmen einer «schnellen Eingreiftruppe» dorthin zu schicken. Es wird diskutiert, ob Frontex-Beamte dafür auch von anderen Grenzen abgezogen werden sollen. Noch hat Frontex keine eigenen Mitarbeiter für die Eingreiftruppe und ist darauf angewiesen, dass die Mitgliedstaaten Einsatzkräfte bereitstellen. «Wir schauen uns an, wie wir Griechenland am besten in der möglichst kürzesten Zeit unterstützen können», teilte die Behörde am Montag mit. Derzeit befinden sich etwa 400 Mitarbeiter der Agentur auf den griechischen Inseln, einige sind an der griechisch-türkischen Grenze stationiert. Auch an der Grenze zwischen Türkei und Bulgarien befinden sich 60 Frontex-Mitarbeiter.

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